Cuando Shaikha Al Nuaimi asumió el cargo el 1 de enero de 2026 como la séptima Secretaria General de Turismo de las Naciones Unidas, heredó una organización en transición. El organismo, anteriormente conocido como la Organización Mundial del Turismo de las Naciones Unidas, completó su cambio de nombre institucional a «Turismo de las Naciones Unidas» en 2024, con el objetivo de proyectar un papel más amplio y operativo dentro del sistema multilateral. La nueva administración se enfrenta ahora a una agenda formidable: adaptación al cambio climático, resiliencia del turismo, transición digital, inversión sostenible, inteligencia artificial, transformación de la fuerza laboral y la continua expansión de la red de oficinas regionales de la organización.
Sin embargo, entre estas prioridades subyace una cuestión estructural que nunca se ha abordado por completo en la gobernanza del turismo mundial: ¿a qué lugar, desde el punto de vista institucional, pertenecen los pequeños estados y territorios insulares del mundo?
Durante tres décadas, el debate internacional ha abordado la cuestión principalmente desde la perspectiva de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID), la categoría reconocida por las Naciones Unidas. Las preocupaciones son conocidas y legítimas: vulnerabilidad al cambio climático, exposición económica, aislamiento geográfico, escasez de recursos, dependencia de las importaciones y alta dependencia del turismo. Sin embargo, el debate aún no ha concluido. La realidad del aislamiento va mucho más allá de la propia lista de PEID.
La amplia familia de pequeños estados y territorios insulares abarca todas las cuencas oceánicas y todas las categorías de desarrollo. Incluye estados soberanos como Malta, Islandia, Chipre, Mauricio y Seychelles, pero también territorios autónomos y asociados como Madeira, Azores, Polinesia Francesa, Nueva Caledonia, Islas Feroe, Åland, Reunión, Bermudas y docenas más representados a través de las estructuras de membresía asociada y afiliada de Turismo de las Naciones Unidas.
Algunos son ricos. Otros siguen dependiendo en gran medida de la ayuda externa. Algunos son estados plenamente soberanos, otros gozan de distintos grados de autonomía bajo el dominio de potencias metropolitanas. Sin embargo, todos comparten una condición estructural fundamental que ninguna economía continental experimenta de forma comparable: el aislamiento.
El insularismo como condición económica
El turismo es la ilustración más clara de esa condición compartida.
Pocas categorías económicas en el mundo muestran una concentración tan constante en torno a un solo sector. En Maldivas y Seychelles, el turismo representa casi la mitad del PIB. En Malta, Madeira y Mauricio, constituye un pilar fundamental de la renta nacional y el empleo. En Chipre, el turismo sigue siendo uno de los sectores de exportación dominantes. En la Polinesia Francesa, el turismo y la conectividad aérea son motores económicos vitales. Incluso Islandia —a menudo percibida a través del prisma de la avanzada prosperidad nórdica— se ha visto fuertemente expuesta a los flujos turísticos internacionales durante la última década.
Esta dependencia trasciende la división entre países desarrollados y en desarrollo. Una economía de complejos turísticos de lujo en el Océano Índico y un estado insular europeo de altos ingresos siguen siendo vulnerables a muchos de los mismos choques externos: reducción de rutas aéreas, volatilidad de los precios del combustible, interrupciones en el mercado de cruceros, daños a la infraestructura relacionados con el cambio climático, escasez de mano de obra, inflación en las cadenas de suministro y presiones derivadas del turismo masivo.
La pandemia de COVID-19 puso de manifiesto esta realidad con una claridad excepcional. Las economías de las pequeñas islas sufrieron algunos de los colapsos turísticos más drásticos del mundo, ya que las restricciones a la movilidad se tradujeron de inmediato en una contracción económica nacional. La recuperación fue igualmente desigual y estuvo estrechamente ligada al restablecimiento del transporte aéreo y la conectividad marítima: dependencias estructurales de una intensidad sin precedentes.
A pesar de esto, no existe ningún mecanismo institucional específico dentro de Turismo ONU abordar las economías insulares como una categoría global coherente.
Un punto ciego en la gobernanza del turismo mundial
La geografía operativa de Turismo de las Naciones Unidas sigue organizada según la lógica continental. La organización cuenta con seis Comisiones Regionales que abarcan África, América, Asia Oriental y el Pacífico, Europa, Oriente Medio y Asia Meridional. Paralelamente, ha ampliado progresivamente su red de oficinas operativas.
- La Oficina Regional de Apoyo para Asia y el Pacífico en Nara desde 1995;
- la Oficina Regional para Oriente Medio en Riad desde 2021;
- una próxima Oficina Regional para las Américas en Río de Janeiro;
- Continúan las negociaciones para la creación de una Oficina Regional para África en Marrakech.
Todas las regiones del mundo cuentan con un referente institucional dentro del sistema de Turismo de la ONU, a excepción de las islas.
El problema es estructural. Los pequeños estados y territorios insulares se encuentran dispersos entre todas las comisiones regionales. Las islas del Caribe pertenecen a América; las del Océano Índico, a África; las del Mediterráneo, a Europa; y las del Pacífico, a Asia Oriental y el Pacífico. Como resultado, los problemas específicos de la insularidad se fragmentan en estructuras burocráticas diseñadas principalmente en torno a prioridades continentales.
La consecuencia no es meramente simbólica. Afecta al diseño de programas, la facilitación de inversiones, la recopilación de datos, la planificación de la resiliencia, la respuesta a crisis, las políticas de conectividad, el desarrollo de la fuerza laboral y la representación en los debates sobre turismo global.
En la actualidad, dentro del Departamento de Turismo de las Naciones Unidas, no existe ninguna oficina específica, departamento temático ni mecanismo de coordinación permanente para las economías turísticas de las pequeñas islas como categoría colectiva.
Los límites del marco para los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID)
La ausencia de dicha estructura resulta particularmente llamativa, dado que las pequeñas islas han ocupado un lugar central en los debates de la ONU sobre el desarrollo sostenible durante décadas.
La trayectoria está bien definida:
- el Programa de Acción de Barbados de 1994;
- La Estrategia de Mauricio de 2005;
- la Ruta de Samoa 2014;
- y, más recientemente, la Agenda de Antigua y Barbuda para los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (ABAS) de 2024.
El turismo ha sido un pilar recurrente en todos estos marcos. Sin embargo, la arquitectura institucional construida en torno a ellos sigue estando estrechamente ligada a la clasificación de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID).
Esa distinción importa.
La categoría de Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID) se creó principalmente en el contexto de las políticas de desarrollo. Se centra en la vulnerabilidad vinculada a las limitaciones del desarrollo. Sin embargo, muchos territorios y estados insulares que experimentan las realidades estructurales de la insularidad no se clasifican como en desarrollo. Malta e Islandia no son PEID. Tampoco lo son las Islas Feroe, Åland, Bermudas ni Madeira. Aun así, sus sectores turísticos se enfrentan a muchas de las mismas limitaciones geográficas y operativas.
Como resultado, el marco actual deja dos lagunas paralelas:
- Los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID) aún carecen de un mecanismo operativo permanente para el turismo dentro del propio Ministerio de Turismo de las Naciones Unidas.
- Las economías insulares que no pertenecen a los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID) quedan completamente al margen de cualquier estructura multilateral específica para el turismo.
Esto crea una paradoja. Las economías más dependientes del turismo en el mundo comparten condiciones estructurales, pero siguen estando fragmentadas institucionalmente porque las categorías administrativas no se ajustan a la realidad del turismo.
Las islas como laboratorios del turismo global.
Las islas pequeñas no son actores marginales en el turismo mundial. En muchos sentidos, históricamente han funcionado como laboratorios para la innovación turística.
Destinos insulares pioneros:
- modelos de complejos turísticos integrados;
- estrategias de marca de destinos turísticos;
- desarrollo del turismo de cruceros;
- turismo de conservación marina;
- políticas de adaptación al cambio climático para el turismo;
- certificación de hostelería sostenible;
- planificación turística orientada a la resiliencia.
Los líderes insulares también han desempeñado un papel fundamental en la diplomacia turística internacional.
Alain St Ange se convirtió en uno de los diplomáticos de turismo más reconocidos internacionalmente del Océano Índico y África y fue un candidato importante en 2017. UNWTO Elección de secretario general.
En 2018, Edmund Bartlett fundó el Centro Global de Resiliencia y Gestión de Crisis Turísticas en la Universidad de las Indias Occidentales, contribuyendo a situar la resiliencia en el centro de la gobernanza turística mundial. Esta iniciativa, en última instancia, propició que las Naciones Unidas reconocieran el 17 de febrero como el Día Mundial de la Resiliencia Turística en 2023.
En las regiones del Pacífico, el Caribe, el Mediterráneo y el Océano Índico, expertos insulares dirigen escuelas de hostelería, institutos de resiliencia, organizaciones de gestión de destinos y programas de investigación sobre turismo climático.
La experiencia existe. La legitimidad existe. El impulso político existe.
Lo que aún no existe es el instrumento institucional capaz de conectar estos esfuerzos dispersos en una plataforma global permanente.
Vulnerabilidades estructurales compartidas
El argumento a favor de un marco insular unificado no es cultural ni geográfico; es estructural.
Vulnerabilidad climática
Ninguna categoría de economías turísticas está más expuesta a los efectos del cambio climático que las pequeñas islas.
El aumento del nivel del mar amenaza los atolones de baja altitud en las Maldivas y Kiribati. El blanqueamiento de los corales perjudica los ecosistemas del turismo marino desde el Caribe hasta el Pacífico. Las tormentas extremas dañan cada vez más la infraestructura en los destinos insulares. La escasez de agua afecta por igual a las islas del Mediterráneo y del Atlántico. El retroceso de los glaciares transforma los paisajes turísticos de Islandia.
Las distintas regiones geográficas experimentan diferentes manifestaciones del cambio climático, pero todas se enfrentan a una mayor vulnerabilidad debido a su limitada extensión territorial y a su concentración económica.
Dependencia de la conectividad
Las economías continentales suelen poder absorber las reducciones en las rutas de transporte mediante corredores alternativos. Las islas no.
La cancelación de una sola ruta aérea puede afectar simultáneamente los ingresos turísticos nacionales, la movilidad laboral, las cadenas de suministro y los flujos de inversión. Los costos del transporte marítimo afectan de manera desproporcionada a las islas, ya que prácticamente todos los insumos turísticos —alimentos, materiales de construcción, combustible, tecnología— dependen de la logística importada.
Esto genera una fragilidad sistémica sin precedentes en las economías turísticas continentales.
Fuga de capital humano
Los mercados laborales pequeños tienen dificultades para retener a los trabajadores cualificados. Los profesionales del turismo suelen emigrar a economías más grandes que ofrecen salarios más altos y mayores oportunidades de desarrollo profesional.
El desafío afecta tanto a las islas en desarrollo como a las desarrolladas. Los estados del Caribe se enfrentan a la fuga de cerebros del sector turístico hacia Norteamérica. Las islas europeas afrontan el envejecimiento demográfico y la escasez de mano de obra. Las islas del Pacífico pierden trabajadores turísticos cualificados que se marchan a Australia y Nueva Zelanda.
La ONU respaldó el programa Countrystyle Villages as Businesses como modelo para el desarrollo sostenible de las comunidades y lo compartió a través de su red. Esta oficina de la ONU para los pequeños estados insulares sería bienvenida y ahora necesitamos apoyo para la Red de Turismo Comunitario de Jamaica y el Caribe, junto con nuestro socio, el Instituto Internacional para la Paz a través del Turismo, y el IIPT Caribe. Por lo tanto, respaldamos la creación de esta oficina de la ONU para los pequeños estados insulares, que es muy necesaria.